La fabuleuse histoire de la règle d’or

La fabuleuse histoire de la règle d’or ou comment est né le sacro-saint ratio de 3% du PIB pour les déficits publics.

A l’origine, il s’agissait d’imposer la rigueur aux ministres socialistes. Puis, bien qu’elle fut dépourvue du moindre sens économique (c’est ce que l’on va voir), cette référence a fait école au point d’être retenue par le traité de Maastricht et qu’existe à présent un débat pour savoir s’il faut ou non inscrire ce ratio (devenu « règle d’or » !) dans la Constitution.

Outre que cela serait une violation de l’article 28 de la déclaration des droits de l’homme (Article 28. – Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures.), voici quelques éléments de la fabuleuse histoire de la règle d’or. Nous les devons à Guy Abeille, qui fut chargé de mission au ministère des Finances d’abord sous Giscard puis sous Mitterrand (d’octobre 1977 à juin 1982) et s’en expliqua en octobre 2010 pour le journal La Tribune.

L’entrée en déficits et le seuil magique (presque chamanique) de 3% du PIB.

Le premier choc pétrolier se produit à l’automne 1973. La guerre du Kippour frappe l’économie mondiale, les prix quadruplent, c’est la fin des Trente Glorieuses, plane alors le spectre du déséquilibre extérieur et de l’inflation.

Giscard d’Estaing, qui est tout nouveau Président, y répond par le «refroidissement», c’est le plan Fourcade, qui se traduit par un excédent budgétaire. Le plan de relance Chirac qui le suit en prend le contrepied. Nous sommes en 1975, les finances publiques viennent d’entrer lourdement dans le rouge.

En 1976 c’est Raymond Barre qui passe aux manettes de l’économie. Il aimerait bien revenir à l’équilibre en bon père de famille mais Giscard ne veut voir que la nécessité électorale (la gauche passe à un cheveu de la victoire en 1978) et lui en impose autrement. Il faut dire que Giscard a le nez au vent et sait qu’il souffle de l’ouest, un vent très libéral qui ne va pas tarder à mettre en scène Thatcher et Reagan.

Ainsi, après le refroidissement Fourcade, l’austérité Barre (et montée du chômage), la relance Chirac, puis la libéralisation Barre, le déficit qui était tenu en 1976-77 en lisière des 25 milliards (nous sommes en francs), bondit en 1978 à 41 milliards de francs.

Et voilà que fin 1979 débute le second choc pétrolier.

Notons déjà que tous les budgets de Giscard (sauf le premier mais il n’y est pour rien) et de Barre auront été en déficit, pour des montants légèrement supérieurs à 1% du PIB. Si ce n’est que personne n’use de cette référence à cette époque-là, ce ratio est absent des esprits et n’a aucune existence. Jusque là on regarde le chiffre de la dette, pas son pourcentage par rapport au prix du kilo de pommes ou à l’âge du capitaine. Malgré ce, Giscard d’Estaing a une fixette : ne plus laisser le déficit franchir la ligne des 30 milliards de francs ; cela aurait à ses yeux une portée politique à laquelle il ne tient pas. D’ailleurs les deux budgets d’avant la gauche s’y tiennent, on reste à moins 31 milliards de francs en 1979 et en 1980.

Arrive 1981

Le budget est présenté comme ayant un déficit de 29 milliards de francs (manière de ne pas annoncer 30 –loi du commerce pour les gogos, un prix à 9,9 ce n’est quand même pas 10 !). Mais les élections approchent, ainsi que les contingences financières collatérales, et une saison de compétition électorale n’est guère propice à une gestion retenue des finances publiques.

Lorsque la gauche tient enfin sa victoire, la droite ne peut plus lui cacher que les 29 milliards proclamés sont en fait devenus 50 sous le libéralisme giscardo-barriste des chaleurs pré-électorales. Deux mois plus tard, la première loi de finances rectificative socialiste en prend acte, actualise le déficit à 55 milliards et Laurent Fabius (pourquoi lui ?) rend ce chiffre public.

Fin juin, reste à préparer le budget de l’année 1982, qui sera pour la gauche au pouvoir la première année de plein exercice. Et il apparaît assez vite qu’on se dirige bon train vers un déficit du budget initial 1982 qui franchira le seuil des 100 milliards de francs !

Ce qu’il faut réaliser à ce stade est que ce chiffre de 100 milliards était jusque là hors de portée mentale.

Une commande, un soir

C’est dans ces circonstances qu’un soir, tard, raconte Guy Abeille, le téléphone sonne. C’est Pierre Bilger (celui-là même qui fera carrière chez Alcatel), devenu n°2 de la Direction du Budget après avoir été directeur de cabinet de Maurice Papon. Abeille est convoqué ainsi que Roland de Villepin (cousin de Dominique), et Bilger les informe que le Président Mitterrand « a urgemment et personnellement demandé à disposer d’une règle, simple, utilitaire, mais marquée du chrême de l’expert, et par là sans appel, vitrifiante, qu’il aura beau jeu de brandir à la face des plus coriaces de ses visiteurs budgétivores. »

Urgemment et personnellement, ça veut dire qu’il faut faire vite. Personne n’a guère d’idée, et à vrai dire nulle théorie économique n’est là pour orienter la réflexion. Mais si Tonton a commandé, pas question de se défausser, et nos économistes posent donc, « d’un neurone perplexe, l’animal budgétaire sur la table de dissection ».

Ils évaluent les dépenses, leur volume, leur structure, avec dette ou sans dette, tentent des regroupements puis d’autres, mais rien ne semble pouvoir marquer l’arrêt des dépenses. Ils retournent l’animal côté recettes : impôts d’État, mais les impôts fluctuent avec la conjoncture, plusieurs sont décalés d’un an… Surtout ils ne peuvent échapper à l’attraction des prélèvements obligatoires, bref, la route des recettes est coupée et il ne reste qu’une voie : le déficit.

Un déficit, au moins, ça parle à tout le monde, du citoyen lambda jusqu’au Président normal. Être en déficit c’est être à court d’argent, tirer aujourd’hui un chèque qu’on remboursera demain. Et puis, en politique, au moins depuis Keynes, un déficit ne fait plus peur à personne, il est devenu une variable économique. That is the solution, un bon déficit ! Mais, c’est the hic et voilà qu’est l’os, à quelle contrainte le plier pour en extraire une norme ?

Le plus simple semble être cette bouée de sauvetage déjà bien connue : le PIB ! En économie, tout commence et s’achève avec le PIB. Dès qu’il y a de gros chiffres, il n’y a guère qu’à lui qu’on semble pouvoir raisonnablement se rapporter. Et donc on décide que ce sera le ratio « déficit sur PIB ».

Un critère douteux

Arrivé à ce point, une réflexion s’impose.

Il faut d’abord comprendre que le déficit est un solde, c’est à dire non pas une grandeur économique première, mais le résultat d’une opération entre deux grandeurs.

Tout le monde le savait ?

Alors tout le monde comprendra qu’un même déficit peut être obtenu par différence entre des masses dont l’ampleur est sans comparaison. 20 milliards sont aussi bien la différence entre 50 et 70 milliards qu’entre 700 et 720.

On comprendra donc que l’économie doive tenir compte de ce que la masse des dépenses et recettes publiques soit d’une ampleur des plus variables d’un pays à l’autre (35% du PIB des USA ou du Burkina-Faso ne sauraient représenter la même chose). De même faut-il considérer le contenu de chacune des masses : ce n’est pas la même chose de percevoir un volume de recettes avec une TVA à 10% et un impôt sur le revenu montant jusqu’à 75%, qu’avec une TVA à 20% et un impôt sur le revenu de 30%, par exemple. Sans compter que doivent se prendre en compte d’autres critères économiques selon que les dépenses peuvent inclure, toujours par exemple, 5% de subventions d’investissement dans un cas ou 20% dans un autre. On voit donc que considérer le seul montant d’un déficit en soi n’a qu’un sens très relatif.

Par ailleurs, tout le monde devrait avoir appris depuis l’école primaire qu’on ne peut diviser des choux par des carottes (sauf si on veut obtenir des charottes ou des cachoux). Et comme le déficit n’est rien d’autre qu’une dette, il est le chiffre exact de ce que la cigale doit emprunter tout de suite auprès de la fourmi prêteuse (si, si, monsieur de La Fontaine, certaines fourmis le sont, à usure), et qu’elle remboursera au fil des années suivantes.

Autrement dit, afficher un pourcentage de déficit par rapport au PIB d’une année donnée, c’est mettre en rapport des échéances à honorer dans les années futures avec la seule richesse produite en l’année origine. En cours de français on prendrait un zéro pointé pour non respect de la concordance des temps, mais là il s’agit d’économie et circulez, y a rien à voir.

On aura compris que la seule pertinence à retenir est celle de la capacité de remboursement à un horizon donné. Cette capacité est elle-même fonction du déficit consenti à une année donnée, plus la dette globale accumulée, mais aussi celles des années précédentes et à venir, soit la prévision qu’on peut faire des ressources futures, c’est à dire le couple croissance et rendement fiscal. Tout le reste n’est que de l’enfumage, l’économie à ce niveau-là fonctionne pareil pour un foyer que pour un État.

Enfin, d’une manière plus générale, on comprendra qu’un déficit n’ait pas le même sens selon qu’il est ponctuel (une rupture dans une série d’années à l’équilibre), ou selon qu’il s’inscrive dans une longue série de déficits au point de devenir partie prenante du fonctionnement même de l’économie. Rappelons qu’en 2012 la France en est à sa 38ème année de déficit ininterrompu ! Plus d’un tiers de siècle de couches de dette empilées, dont on ne pourra plus se délester (on n’arrive même pas à la rogner) sauf à confier le pouvoir à des magiciens vertueux qui accélèreraient sa destruction par inflation ou établiraient un juste rapport de force entre les gouvernements, la BCE et les marchés. Oui, on le sait, on n’est pas rendu !

En attendant, rapporter au PIB le déficit d’une année donnée n’a guère de sens. Ce ratio peut au mieux servir d’indication, situer un ordre de grandeur, mais il ne mesure rien de réel et ne saurait être un critère d’orientation économique là où seule la solvabilité, c’est-à-dire la capacité de remboursement règne en maître, si vous n’êtes pas convaincu demandez à votre banquier, il vous expliquera ça très bien.

Et pour revenir à notre fabuleuse histoire de la règle d’or, c’est bien de ce point (la solvabilité) que partirent Bilger, Abeille, Villepin et consorts pour répondre à la demande de tonton Mitterrand. Car l’économique est une chose, la politique non économique en est une autre mais n’est pas moins une réalité et comment « transmuter le plomb d’une analyse raisonnée de solvabilité en l’or apparent d’une règle sonore, frappante, qui puisse être un mot d’ordre ?», telle est la question qui se posait en ce soir de juin 81.

Il fallait fabriquer une norme

Nos joyeux compères sont conscients qu’exhiber le PIB n’est pas l’idée qui leur apportera le Nobel de l’économie, mais tout de même cela fait sérieux auprès de ceux pour qui l’économie serait affaire de spécialistes et, faute de mieux, ils fabriquent donc ce ratio sur un coin de bureau. Reste à le flanquer d’un taux.

Compliqué ? Pas du tout puisque, toujours selon Guy Abeille, ce fut affaire d’une seconde ! Nos déconnomistes regardent quelle est la plus récente prévision de PIB projetée par l’INSEE pour 1982, entrent dans leur calculette le fameux spectre des 100 milliards de déficit pour le budget en préparation, et découvrent que le rapport des deux n’est pas loin de donner 3%.

« C’est bien, 3% ; ça n’a pas d’autre fondement que celui des circonstances, mais c’est bien. 1% serait maigre, et de toute façon insoutenable : on sait qu’on est déjà largement au delà, et qu’en éclats a volé magistralement ce seuil. 2% serait, en ces heures ardentes, inacceptablement contraignant, et donc vain ; et puis, comment dire, on sent que ce chiffre, 2% du PIB, aurait quelque chose de plat, et presque de fabriqué. Tandis que trois est un chiffre solide ; il a derrière lui d’illustres précédents (dont certains qu’on vénère). Surtout, sur la route des 100 milliards de francs de déficit, il marque la dernière frontière que nous sommes capables de concevoir (autre qu’en temps de guerre) à l’aune des déficits d’où nous venons et qui ont forgé notre horizon.

Nous remontons chez Bilger avec notre 3% du PIB, dont nous sommes heureux, sans aller jusqu’à en être fiers. Et lui faisant valoir que, vu l’heure (ça, on ne le lui dit pas) et foi d’économistes, c’est ce qu’actuellement nous avons de plus sérieux, de plus fondé en magasin. En tout cas de plus présentable. Puis nous rentrons chez nous, vaquer. On sait ce qu’il en est advenu. »

L’envol du 3%

Le budget 1982 est présenté en septembre et, bien qu’il se propulse allègrement vers les 120 milliards, Mitterrand le fera annoncer à 95 milliards, soit en usant de la même technique que Giscard pour ne pas citer le seuil symbolique des 100 qui affolerait davantage des marchés déjà en émoi. Et c’est au mois d’août suivant que Fabius, pour la première fois (car nul et nulle part au monde n’a jamais avancé ce ratio), réfère le déficit français au PIB et annonce aux journalistes un chiffre magique qui fait encore plus savant et sérieux : le déficit sera de 2,6% du PIB ! D’une part ça fait précis, et vu comme ça, que représente au fond 2,6% par rapport à un PIB dont le chiffre donnerait le tournis au bon peuple. En tout cas, personne ne relèvera l’absurdité à l’époque.

Mais arrive l’automne et le franc perd ses premières feuilles. Il faut dévaluer, malgré de rudes négociations avec cette Allemagne au mark toujours trop fort, ce modèle irritant de voisins qui font tout trop bien, et des choses solides par-dessus le marché.

C’est alors que Delors reprend la main. Il ose parler de pause (personne à gauche n’ose plus ça depuis Léon Blum en février 37 demandant « une pause nécessaire dans la montée des finances publiques…« ) et fait savoir que le déficit ne doit plus franchir les 3% du PIB.

Voilà ! C’est ici que viennent de naître et d’infiltrer les esprits les notions de « déficit acceptable » et de « montant raisonnable« . Le refrain est né, on l’entendra dans toutes les déclarations des Fabius, Delors, Mauroy… Ce 3% du PIB est le phare qui balise la route, il devient le marqueur proclamé d’une « politique maîtrisée des finances publiques« , alors même que la préparation du budget 83 livre des premiers scénarios époustouflants où le spectre déficitaire s’annonce jusqu’à 210 milliards de francs. Voilà que le petit calcul malin, mais discutable, est devenu une norme publique, et elle sera solennellement annoncée par le Président le 9 juin 1982 lors de sa seconde conférence de presse du premier septennat mitterrandien.

« Le déficit est d’environ 3% et il ne faut pas qu’il dépasse ce pourcentage appliqué au produit intérieur brut. J’attends du gouvernement qu’il respecte  – je n’ai pas lieu d’en douter sachant l’engagement du gouvernement tout entier – ce plafond de 3% et pas davantage. »

Le processus d’acculturation est achevé. Désormais on ne verra plus dans le déficit un accident parfois nécessaire mais qu’il faut corriger sans délai comme on soigne une blessure. Non, à partir de là il devient raisonnable d’ajouter chaque année à la dette seulement une centaine de milliards (c’était en francs en 1982 sous Mitterrand, le procédé restera identique avec Sarkozy mais en euros !). C’est ce qu’on appelle la « maîtrise » ! Guy Abeille ajoute : « En dessous de 3% du PIB, dors tranquille citoyen, la dette se dilate, mais il ne se passe rien – quand le sage montre la lune, l’imbécile regarde le doigt, dit le proverbe chinois ; quand le sage montre l’endettement, l’incompétent diplômé regarde le 3% du PIB. »

Et puis vint le traité de Maastricht ! Le 3% était tout prêt, la France s’en servait déjà, il était un chiffre d’expert ! Il passa donc à l’Europe et pour peu s’étendrait au monde.

« Sans aucun contenu, fruit des circonstances et d’un calcul à la demande monté faute de mieux un soir dans un bureau, le voilà paradigme : sur lui on ne s’interroge plus, il tombe sous le sens (à vrai dire très en dessous), c’est un critère vrai. Construction contingente du discours, autorité de la parole savante, l’évidence comme leurre ou le bocal de verre (celui dans lequel on s’agite et parade sans en voir les parois) : Michel Foucault aurait adoré. »

Source : latribune.fr – 01/10/2010, 17:21

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